一、从土地财政到数据财政的背景

习近平总书记指出，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。将数据作为生产要素，与土地、劳动力、资本、技术等并列为要素之一，是我国首次提出的重大理论创新。2024年《政府工作报告》中把“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”放在今年政府工作任务的首位，而新质生产力的核心要素就是数据。

近年来，我国政府围绕数据要素化、资产化，制定出台了一系列重磅政策和标准。《数据二十条》创新性地提出了“三权分置”的数据产权制度框架，即数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权的分置，淡化了传统的数据所有权概念，强调数据的流通和使用。

财政部发布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》旨在规范企业数据资源相关会计处理，强化相关会计信息披露，有序推进数据资产化，其开启了数据资产入表的第一步，是国际上首次允许数据资源入表，具有里程碑式意义。财政部先后还出台了《关于加强数据资产管理的指导意见》《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》等，中国资产评估协会发布《数据资产评估指导意见》，为数据资源资产化工作的开展提供了有效指引和规范。

2023年10月25日，国家数据局正式揭牌！党中央决定组建国家数据局，就是要促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济，为此，国家数据局等17个部委联合发布《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，将围绕发挥数据要素乘数作用，推动实施“数据要素×”行动，发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，加速推动以数据为关键要素的数字经济高质量发展。

在中央加快构建数据要素基础制度、部署推动数据要素市场化配置改革等政策指引下，各地区各领域纷纷围绕公共数据授权运营进行积极探索。当前各个地方政府公共数据授权运营蓬勃兴起、数据资产规模快速提升。

当前“土地财政”已经难以为继，“盘活政府数据资源，建立数据财政”的时机已经到来。中国拥有海量的数据资源，且呈现快速增长态势，而且数据与土地不同，数据不会越用越少，数据本身会日益增加，因此盘活数据资源，建立“数据财政”，构建数据要素市场化体系是通过改革破解地方政府债务难题的有效手段。

数据财政是一种政府通过公共数据运营和数据产业税收获得收入，并用于推动经济社会发展、实现全民共享数字红利的财政体制。建设数据财政能够更好适应数字经济时代下经济社会发展、财政收支平衡、数据开发利用和收入分配调节等的需求。数据财政由收入和支出两部分组成，收入侧包括公共数据运营收入和数据产业税收。

有专家认为，数据作为一种生产要素，将如过去二十年的土地经济一样，成为一大经济支柱，从而接替深陷困境的房地产经济。某券商机构甚至发布了一份报告，以深圳市统计局测算的2022 年深圳全市业务数据要素支出超过 1000 亿元为基础，推算出2022 年全国数据资产总规模为 8.6 万亿元左右，全国数据资产市场潜在规模超过 60 万亿元。全国土地出让金收入——从2019 年的历史最高点8.1 万亿元降至 2022年的 5.1万亿（备注：财政部统计数字分别为7.8万亿和 6.7万亿），该券商认为，数据资产规模够大，数据财政有望接力土地财政。

二、公共数据授权运营

《数据二十条》的第四条对“推进实施公共数据确权授权机制”做出了明确的指引：“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。”

2024年9月，中共中央国务院印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，为公共数据的开发和应用指明了方向，从推进实施公共数据确权授权机制，到扩大公共数据资源供给，再到大力推动数据开发开放和流通使用，政策层面的支持为公共数据的开发利用提供了坚实的保障。

《意见》进一步“鼓励探索公共数据授权运营”， 对潜在价值高、但又具有一定敏感性、无法直接向社会开放的公共数据资源，可依托专业的市场化力量，授权符合条件的运营机构对这类数据进行治理开发，按照“原始数据不出域，数据可用不可见”的要求，形成数据产品和服务供社会各方使用，以更好满足多层次、多样化的社会用数需求。 

具体来说，公共数据授权运营是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行数据治理、开发，并面向市场提供数据产品和技术服务的活动。授权运营需严格遵循依法合规、公平透明、公益优先、合理收益、安全可控的原则，且应当在不危害国家安全、公共利益的前提下进行，并不得侵犯商业秘密和个人隐私。

根据这种公共数据资源授权运营的方式，地方政府需要先行制定公共数据资源授权运营实施方案，再通过公开招标确定运营机构，并与运营机构签署协议，共同开展后续的收益分配。这种方式既保证了数据的合规使用，又能够确保政府获得应有的收益。

授权第三方利用公共数据开发有商业价值的数据产品，通过商业运营获利。这跟卖地有相似性——地方政府把地卖给开发商，开发商开发商业楼宇或住宅，自主定价、推向市场。不同的是，公共数据运营授权期更短，运营期限通常为两到三年，原则上最长不超过五年，而且有退出机制。参与者数量更多，有些地方会针对不同领域、不同场景引进不同的数据开发商。

具体而言，公共数据授权运营包括整体授权、分领域授权和依场景授权三种模式。整体授权适用于数据资源较为广泛的情境，尤其适合那些具有综合性、跨部门合作需求的项目；分领域授权则聚焦于特定行业或领域，例如医疗、交通、金融等，更有利于针对性地开发数据价值；而依场景授权则主要面向特定应用场景的数据开发，通常是围绕某个具体的业务需求进行数据整合与运营。

在数字经济时代，公共数据作为重要的生产要素，正逐渐显露出其巨大的经济和社会价值。随着技术的不断进步和政策的持续推动，公共数据的开发和应用已成为推动经济社会高质量发展的重要力量。只有充分发挥公共数据的价值，才能推动数字经济的快速发展，为社会的数字化转型和高质量发展注入新的动力。

三、推进数据要素资产化

数字中国战略新形势下，数据要素市场化配置改革正在加快破局，加快培育数据要素市场，推进数据要素资产化，正在成为当前各地政府的重点和亮点工作。如何将数据资源合法合规地实现资产化，更好地发挥数据资产的价值，同时规避法律风险，是数字经济时代政府与市场主体的新课题。

数据资产入表是指将数据资产按照会计准则确认为无形资产或存货等资产项目，并在企业的资产负债表上体现，从而影响企业的资产负债率、利润率等指标。数据资产入表是数据要素流通和价值实现的重要手段，通过这一极具创新性的制度安排，相关企业数据要素价值将进一步释放，数字经济发展将进一步加快。

数据资产的确权与合规认定是数据资产入表的前提条件，是数据资产交易、融资等数据资本化活动的法律保障。数据资产合规认定能有效地帮助客户识别和降低法律风险，同时确保数据资产入表的过程遵循最新的法律规定和相关标准，帮助客户在飞速发展的数字经济中合规前行。

律师事务所在数据资产化过程中输出的主要工作成果是数据资产确权合规法律意见书，这是为了保障数据资产的合法性、合规性和安全性，由律师事务所出具的关键法律文件，确保各类市场主体在生产经营活动中采集加工的数据合法合规，不涉及个人信息和公共利益，以满足数据资源确认为资产的条件。

数据资产不同于传统资产，在资产化进程中，因其存在可复制性、非排他性、易变性和时效性等特殊性，传统的产权、流通及分配制度无法直接适用。在数据资产确权的实践中，主要是依据《数据二十条》进行数据资产的确权工作。《数据二十条》创造性地提出数据产权制度框架性规定，其中第5条明确规定：“对各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报”，明确了市场主体参与数据经济活动获得权益和回报的合法性和正当性。第12条明确规定：“健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益”。根据以上规定，市场主体如果投资开发建设并运营了相关信息管理系统，做出了主要的投入与贡献，将依法依规拥有该信息管理系统数据的数据资源持有权、数据加工使用权与数据产品经营权。具体到公共数据的产权，一般认为公共数据资源持有权的持有者主体包括政府、管理公共事务的组织和提供公共服务的运营机构，而公共数据的加工使用权、产品经营权则涉及从数据的收集到加工生产的多方利益相关主体。

四、实践案例

近年来，我国多个地方和部门已经在积极探索符合本地区实际情况的公共数据授权运营模式，陆续出台了一系列公共数据授权运营的专项制度或者专项政策，有数十个省（市)已上线了运营平台或者运营专区。例如早在2023年9月1日，杭州市政府就公布了《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》，明确提出了探索将公共数据授权运营纳入政府国有资源（资产）有偿使用范围，反哺财政预算收入。但总体上，我国公共数据授权运营工作仍处于起步阶段。

在实贱案例方面，各地方政府通过地方性政策的创新实践，不同地区逐渐形成了各自独具特色的运营模式，以下是对北京、浙江、福建等地公共数据授权模式的介绍。

（一）北京模式：“公共数据+行业应用”的深度融合

北京模式以“公共数据+行业应用”的模式为特色，主要通过建立行业应用场景专区推动公共数据资源的多源融合和开发利用。北京市政府通过授权金融、教育、医疗、交通等领域的企事业单位，促进公共数据资源与行业应用的紧密结合。该模式以行业需求为导向，确保公共数据在民生领域能够发挥更大的社会效益。例如北京市以行业应用场景为牵引，建立“金融公共数据专区”试点授权运营，由北京市经信局授权的北京金控集团大数据公司作为运营单位，建设和运营金融公共数据专区，以场景为牵引，在金融公共数据专区内，成功汇聚了工商、司法、税务、社保、公积金、不动产等公共数据并尝试将其与企业数据融合开发，形成综合数据产品，服务于金融机构，实现了在普惠金融领域的不同细分场景中的应用。同时，在金融场景实践的基础上，全面推进数据专区管理制度体系的建设，形成了政企数据融合应用的典型经验和做法。

2023年12月，北京市发布了《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》，通过该管理办法，政府确立了三类公共数据专区，分别是领域类、区域类和综合基础类，涵盖了主要行业和区域的发展需求。其中领域类专区的典型应用场景包括金融科技、智慧医疗、交通管理，区域类专区的典型应用场景包括区域治理、智慧城市，综合基础类专区的典型应用场景包括政府决策支持、城市管理。

北京模式的核心优势在于通过行业需求推动数据资源的深度开发，特别是在金融、医疗等高数据需求领域，该模式通过数据专区的建设有效解决了数据孤岛问题，实现了数据的深度融合与高效利用。

（二）浙江模式：“顶层统筹+试点落地”的制度化推动

浙江省通过“顶层设计与试点落地”相结合的方式，推动公共数据授权运营的发展。作为国内最早推出公共数据授权运营管理办法的省份，浙江模式以省级政府为主导，建立了全省范围内的公共数据授权运营协调机制，确保数据资源的统筹管理与开发。

2023年9月，浙江省发布了《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》，该管理办法对全省范围内的授权运营模式进行了顶层设计。通过试点先行，浙江省在多个市级单位设立了授权运营的试点区域，包括杭州市、温州市等地，探索如何通过授权模式推动公共数据资源的开发与应用。

例如杭州市以“政府引导+市场运营”为主要原则，强调政府指导公共数据定价。主要包含以下五方面要点：发展原则上，政府引导、市场运营。建立党的基础组织，研究决定公共数据授权运营相关事项，落实党管数据的制度建设要求。运营机制上，公共数据按政府指导定价采用有条件有偿方式进行授权，授权运营协议有效期为3年。收益分配上，明确数据产品或者数据服务的收益分配，由加工使用主体自行收取。应用场景上，开发了医疗健康、金融保险、商贸物流、工业制造、社会治理、生态环保、教育、体育、文旅、科研等行业的领域的应用场景数据产品。

浙江模式通过顶层设计与地方实践相结合，推动了数据资源的高效整合与应用。特别是通过试点区域的探索，浙江省逐步积累了丰富的实践经验，为其他地区提供了宝贵的参考。

（三）福建模式：“一体统筹+二级授权”的协同管理

福建省的公共数据授权运营采用了“一体统筹+二级授权”的创新模式，旨在通过省级统筹与地市级政府合作实现数据资源的有效开发和利用。福建省大数据集团作为省级授权运营主体，负责全省范围内公共数据资源的管理和统筹，同时通过二级授权的方式，将具体领域的数据运营授权下放给地方政府和行业机构。该模式结合了省级统筹的优势和地方政府灵活性的特点，确保了数据资源的合理分配和高效利用。

福建省发布的《福建省公共数据授权运营管理实施方案》详细规定了五大任务：构建授权运营管理体系、加强高质量数据供给、建立授权运营平台、实施准入与退出机制、推动公共数据运营的科学管理。通过这些措施，福建在全省范围内实现了统一的公共数据资源管理框架，同时赋予地方更大的数据运营自主权。

福建模式的核心优势在于其对数据资源的集中管理与分权运营的灵活结合，通过二级授权的方式，地方政府和行业能够根据自身需求开展数据开发和运营，从而实现数据资源的多维度应用。

（四）广西模式：“统一授权+全流程支持”的集中管理

广西模式采用“统一授权+全流程支持”的模式，通过设立“智桂通”数据运营平台，实现公共数据的集中管理和统一授权。2023年11月，广西颁发了首张《广西公共数据授权运营凭证》，标志着公共数据授权运营工作进入实质性阶段。

在该模式下，自治区政府通过统一授权，将公共数据交由专业的运营平台进行集中管理，运营平台负责从数据采集、处理到产品开发的全流程管理。广西模式的特点是将数据的开发和管理高度集中，以此提升数据资源的利用效率和市场化程度。

广西模式通过集中化管理，提高了数据资源的开发效率，同时通过专业机构的运营，确保了数据产品的市场化应用。该模式特别适用于数据资源较为集中且数据利用率较高的区域。

（五）济南模式：“综合授权+分领域授权”的双重机制

济南市在公共数据授权运营方面探索了“综合授权+分领域授权”的双重机制。该模式结合了整体与分领域授权的优势，由大数据主管部门负责综合授权，确保数据资源的整体性和连贯性；同时，具体领域的授权则由数据提供单位负责，确保行业或领域内的数据需求能够得到有效满足。

2023年12月，济南市出台了《济南市公共数据授权运营办法》，明确提出综合授权和分领域授权并行的运营模式。大数据主管部门采取综合授权模式，负责数据的整体调度与管理，确保数据资源整体性，适用于跨部门应用。数据提供单位采取分领域授权模式，针对特定领域进行授权，精准对接行业需求，针对特定领域或场景开展精准的数据开发。该模式的设计有效提升了数据资源的利用率，同时确保了行业内的精准应用。

济南模式通过综合授权和分领域授权的有机结合，确保了数据资源的高效利用，并通过市场机制提升了运营的透明度和公平性。该模式特别适合那些数据资源丰富且行业需求多样化的城市，有助于激发行业活力和数据创新。

从中央政策的顶层设计到地方实践的具体落地，各地政府和相关行业已经在积极探索公共数据授权运营的创新模式。在北京、浙江、福建、广西等地区的试点中，我们可以看到不同地区根据自身资源优势、行业需求，采用了灵活多样的授权运营方式，推动公共数据资源与社会经济需求的深度融合。通过中央政策与地方实践的协同推动，公共数据资源的价值将进一步释放，为我国数字经济的发展带来更多的可能和新的机遇。

（作者为北京市中闻律师事务所合伙人，中国信息界数字经济法治研究中心副主任）